戶籍改革是搞選擇性改革？中央出臺重磅新政，包含四大深意

5月5日，中共中央、國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），其中對戶籍、土地制度、產業協同發展等城鄉融合發展中的重要問題作出了頂層設計，其中包含哪些深意，經濟日報特邀5位權威專家為大家進行解讀。

《意見》提出，到2022年城市落戶限制逐步消除，到2035年城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立。圍繞這個目標，提出了健全農業轉移人口市民化機制，有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，加快實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。

清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明表示，《意見》提出的戶籍制度改革舉措，是與以往改革一脈相承的，旨在讓那些為城市建設、發展和繁榮做出貢獻的外來人口特別是農業轉移人口住有所居、學有所教、病有所醫、老有所養、心有所安。

蔡繼明認為，戶籍制度改革要惠及各個階層，不能搞選擇性改革，只盯住所謂高端人才。要把已在城鎮就業的農業轉移人口作為重點落戶群體。長期以來，農民為工業化城鎮化作出了巨大貢獻，不管農民進城還是返鄉，他們在農村的合法權益都不能受到任何損害，而且要通過新一輪改革幫助農民實現合法權益的保值增值。各地方政府應樹立正確的整體人口觀，擺正眼前利益與長遠利益、經濟利益與社會利益的關系，算好成本和收益這本賬，既要看到為吸納外來人口而增加的財政支出，更要看到外來人口為城市發展做出的更大貢獻，不要為搞形式爭風頭而搶人，不要為盲目爭奪高端人才而忽視了本地實際發展需要的人才。

《意見》從構建城鄉統一建設用地市場的角度，對農村土地制度改革做出了部署。中國人民大學經濟學院院長劉守英表示，城鄉二元土地制度是影響城鄉融合發展的重要障礙，是牽動城鄉兩個地理空間和工農產業現代化的關鍵性問題，此次改革舉措的提出，既有深刻的時代背景，又有重大的現實意義。

劉守英認為，目前距離建成城鄉統一的建設用地市場，還有很長的路要走。薄弱環節在于，農村集體經營性建設用地入市僅局限在33個農村土地制度改革三項試點地區探索；農村產權還很模糊，缺乏清晰準確的文本記錄；農村產權交易平臺尚未建立，產權資本化和退出通道不暢。這導致土地增值收益在城鄉間分配不公，長期“取之于農、用之于城”，農村的地自己用不上、用不好，農民和村集體的收益難以實現。我國城市建設的很漂亮，其中一個重要資金來源就是土地出讓收入，而擁有土地產權的農村和村集體收益卻得不到保障。

劉守英表示，落實好《意見》，核心是要夯實土地的產權基礎，建立城鄉統一的建設用地市場。要推進要穩慎，嚴守底線、防范風險，在推進集體建設用地入市的過程中，要嚴格守住土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損底線，絕不能把集體所有制改沒了、耕地改少了、農民利益受損了。此外，要以農民為主體，充分尊重農民意愿，土地制度改革事關農民的切身利益，要以維護農民基本權益為底線，絕不能代替農民做主、強迫農民選擇，真正讓農民切實得到改革紅利。

《意見》提出，牢牢把握城鄉融合發展正確方向，樹立城鄉一盤棋理念。中國社會科學院人口與勞動經濟研究所王博雅表示，城鄉融合發展是解決社會主要矛盾的必然選擇。從城鄉關系層面看，解決發展不平衡不充分問題，要求我們更加重視鄉村。一定要認識到，城鎮化是城鄉協調發展的過程，不能以農業萎縮、鄉村凋敝為代價，城鎮和鄉村是互促共進、共生共存的。目前，我國很多城市確實很華麗很繁榮，但不少鄉村與歐洲、日本、美國等相比差距還很大。如果一邊是越來越現代化的城市，一邊卻是越來越蕭條的鄉村，那也不能算是實現了中華民族偉大復興。

王博雅進一步表示，現在有2億多農民工和其他人員在城鎮常住，應該盡量把他們穩定下來。如果長期處于不穩定狀態，不僅潛在消費需求難以釋放、城鄉雙重占地問題很難解決，還會帶來大量社會矛盾風險。對已經在城鎮就業但就業不穩定、難以適應城鎮要求或不愿落戶的人口，要逐步提高基本公共服務水平，使他們在經濟周期擴張、城鎮對簡單勞動需求擴大時可以在城市就業，而在經濟周期收縮、城鎮對勞動力需求減少時可以有序回流農村。

國務院發展研究中心公共管理研究所副研究員張曉歡認為，無論做哪些改革創新，在推進體制機制破舊立新的過程中，都必須處理好農民和土地、農民和集體、農民和市民的關系，必須守住底線紅線。

《意見》提出，要選擇有一定基礎的市縣兩級設立國家城鄉融合發展試驗區。中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長張車偉表示，試驗區是城鄉融合發展體制機制改革的一個點，承擔著為改革“探路”的使命，是改革的“前哨站”、“偵察崗”，價值在于帶動城鄉融合發展工作全局。試驗區不是“孤島式”的試驗，關鍵在于總結推廣，提煉行之有效的成熟做法，形成可復制可推廣的成功經驗，試點先行、尋找規律，次第落子、梯次推進，有效促進城鄉融合發展。

為確保試驗區真正成為改革的載體、真正收獲改革的實效和紅利，《意見》明確提出，城鄉融合發展體制機制改革要在經濟發達地區、都市圈和城市郊區率先取得突破。張車偉表示，這意味著城鄉融合發展試驗區的設立，將遵循少而精、質量第一的原則，防止部分地區把“帽子”一戴了之，而應發揮試點引路的重要功能，起到為改革鋪路搭臺的必要作用。

來源：經濟日報新聞客戶端

作者：萬政